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CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

美国当地时间2023年2月23日美国海关与边境保护局（以下简称“CBP”）发布《适用性审查最佳实践：进口商责任》（以下简称“《进口商合规指南》”）。自UFLPA生效以来，如果进口货物因被怀疑涉嫌“强迫劳动”而被CBP扣留（detention），进口商可以选择向CBP要求对相关货物进行UFLPA适用性审查，即通过提交相应证据向CBP证明该些货物的生产制造及其供应链不涉及新疆维吾尔自治区或者任何UFLPA实体清单上的主体。

本指南文件是CBP依据迄今为止的执法经验，为意欲申请UFLPA适用性审查的进口商总结归纳的最佳实践。除《进口商合规指南》以外，CBP还针对适用性审查证据材料同步发布了《执行摘要和内容目录样本：如何准备UFLPA适用性审查》（以下简称“《样本文件示例指南》”），就证据材料的具体内容提供示例。我们总结归纳了该两份文件的核心要点，供读者参考。

CBP表示进口商有责任积极监控他们的供应链以降低强迫劳动风险，同时也鼓励相关企业采取独立第三方审计、风险评估、供应链透明化工具等尽调手段掌握自身供应链的风险状况。而计划申请适用性审查的进口商应当首先参照CBP于2022年6月13日发布的《UFLPA：CBP进口商实操指南》中第四部分的相关内容，其中包含证明相关货物完全不在新疆维吾尔自治区且不由任何UFLPA实体清单上实体开采、制造或生产所必需的代表性书面记录。

CBP同时强调，供应链在不同的国家、行业、公司，甚至在同一公司内，都有很大差异，供应链中某一环节可能存在的特定文件在其他环节可能就无法获得。因此CBP试图避免对进口商提供的文件和信息类型提出过于明确、具体的要求，以便进口商可以灵活地提供各种文件就供应链情况进行举证。

但整体而言，进口商需要提供在正常商业往来过程中产生的文件，详细说明整个供应链中的订单、采购、制造和运输情况，主要包括以下方面的内容：

1. 证明全部交易参与方主体信息的文件：说明参与特定商品的采购（sourcing）、制造（manufacture）、处理（manipulation）、运输（transportation）和/或出口（export）的所有各方的记录（例如，总结其他支持文件所证实的参与各方的作用，供应链的流程图）。

2. 与原材料的支付和运输有关的文件：证明原材料来源的文件，以及显示与原材料的支付和运输有关的商业交易（如发票、合同和采购订单）已经发生的记录。这包括证明交易的财务文件（例如，付款证明）和证明货物从一个实体转移到另一个实体的文件。

3. 交易和供应链记录：证明进口货物及其部件的原产国的交易和供应链文件的完整记录（例如，包装清单、提单、货物申报表）。

CBP强调这一列表并不完全，也就是说提供上述文件并不一定能够充分举证自身货物不适用UFLPA的可反驳推定，但整体上该些文件都有助于CBP就相关货物适用性进行评估，因此应当（should）包含在进口商所提交的材料中。CBP还就太阳能电池板和服装这两类商品的适用性审查所需要的具体材料进行了最佳实践的举例：

1. 太阳能电池板：进口商提供了所有交易、财务和运输文件，包括包装清单、提单、原产国证明、发票、采购订单、合同、生产记录、原料/产品清单、支付证明和运输记录，相关文件覆盖了太阳能电池板制造过程中的所有阶段，从太阳能电池板模组和太阳能电池到硅片、硅锭、多晶硅、硅和石英石。

2. 服装：进口商提供了服装制造过程中所有阶段的交易、财务和运输文件（即与太阳能电池板例子中的文件类型相同），包括棉花、纺纱、纱线、织物材料和成品服装。这些证明文件证明了原棉的原产国，以及整个供应链中所投入的全部原料的采购、制造和运输发生地。

其次，CBP从事前准备、收到货物扣留通知和准备适用性审查三个阶段向进口商提出以下行动建议：

（一）事前准备

1. 保持警觉：追踪联邦政府，民间社会性组织和学术界的相关报告，以及公开的指控、新闻和其他信息源，尽早发现产品或供应商在强迫劳动方面的风险信号。检查供应商的母语网站，确认是否存在与劳动力转移计划和新疆维吾尔自治区存在关联。

2. 评估风险并做出明智的决定：识别有较高风险从新疆维吾尔自治区接收原料的地区和第三世界国家的制造商，评估自身与其之间的商业关系，降低供应链脆弱性。与供应商沟通，识别他们供应链中的现有风险。进行供应链追溯，隔离非新疆维吾尔自治区来源的原料以免其受到“污染”。

3. 为货物扣留做准备：建立明确计划来应对UFLPA下所开展的货物扣留，包括确认供应商了解UFLPA并保存了供应链相关的证明材料，以便随时/立即提交给CBP。对供应商需要提供的文件类型提出要求，同时考虑必要措施保护供应商的商业秘密。供应商可能对向采购方提供包含敏感信息的商业文件有所顾虑，但可能愿意直接向CBP提交。

4. 保持供应链一致性并尽早沟通：在高风险进口货物到达美国入境口岸之前，与CBP卓越和专业中心（Center of Excellence and Expertise, 以下简称“CEE”）进行沟通。提前明确沟通，并在货物到港前就将所有举证材料完整提交，能够有助于CBP开展审查，进而可以加快货物放行。如果某一批进口货物的供应链信息与此前已经提交CBP审查的货物相同时，进口商可告知CEE并提供简要追溯报告（summary tracing report），进一步推进审查速度。

（二）收到货物扣留通知后的行动

1. 尽快与扣留通知中的CBP联络点联系：了解扣留的理由和下一步行动要求。CBP会与进口商紧密合作，搜集信息以解决疑问。

2. 在30天内将货物从美国出口，或者对扣留提出异议并提供举证文件：如果需要超过30天的时间来提供所要求的文件，进口商可以向港口行政官员（Port Director）或CEE行政官员申请延期。延期申请必须在最初的30天拘留期到期之前通过电子邮件向拘留通知所注明的CBP联络点提交。

3. 海关贸易伙伴反恐计划（CTPAT）成员可要求享受CEE优先审查：进口商必须告知CBP其是CTPAT的现任成员并在提交适用性审查的证明文件时要求优先审查。

（三）准备适用性审查文件

1. 确保提交的文件清晰、完整、准确，为每份文件提供英文翻译。CBP尤其强调证据材料必须统一打包提交，CBP需要了解全部事实背景，因此不会零散地审阅文件。在确认打包的文件完整后，CBP将进行审查并尽快作出是否允许入港的决定（admissibility determination）

2. 在满足条件时提交简要追溯报告推进审查。如果某一批进口货物的供应链信息与此前已经提交CBP审查的货物相同，且CBP已经就前一批货物做出了允许入港的决定，进口商可以向CEE提供简要追溯报告来加快审查速度。简要追溯报告应包括所有生产阶段的供应商/生产商主体信息，以及与本批货物生产相关的商业记录，如发票号、合同号或采购订单号，这些信息能够让CBP快速核实确认该批货物是否与前批货物来自同一供应链。

3. 尽可能从便于CBP阅读和理解的角度准备材料。CBP表示进口商本身最为了解相关信息，应当辅助CBP理解相关材料。CBP提到部分进口商和供应商会提供与证明材料配套的执行摘要（executive summary），列出每个阶段、每个供应商和相关的文件，解释每个供应商的作用和具体文件所说明的内容；这类解释说明也可以与每份文件搭配提供。CBP在《样本文件示例指南》中也就执行摘要和文件目录提供了详细要求和示范样本。

4. 申请与审查人员现场沟通辅助审查。如果供应链或证明文件特别复杂，进口商可以联络扣留通知中注明的CEE联络点，要求与负责该批货物适用性审查的CEE团队会面，在审查全程中为审查人员提供协助。

5. 依照要求及时补充信息。当CBP要求提供额外的信息时，应尽快提供所要求的信息，以便审查能够继续进行而不出现重大延误。

CBP在该指南中同样强调，其并非意在提供完整的（exhaustive）文件列表，仅是列举了在适用性审查中，其认为对于其形成审查结论有帮助的书面证据，因此进口商应当（should）在提交适用性审查证据材料时包含该些文件。CBP会全面考察进口商提交的所有材料综合判断是否适用UFLPA。

此外，CBP还要求所有文件都包含配套英文翻译。

（一）执行摘要

CBP提到证明文件都应按照逻辑顺序进行整理，并配套提供该套文件内容的执行摘要。执行摘要应包含以下内容：

1. 带批注的文件目录：该目录可以是电子表格或其他格式，但应当按照供应链上下游顺序排列所有证据文件，并说明提供这些文件的理由。在某些情况下，进口商可能想要提请审阅者注意某个重要文件，或突出显示该文件与其他文件的关系。在这种情况下，提及采购订单号、合同编号或者其他相关数据等文件中的重要信息将会非常有帮助。

2. 供应链简述：执行摘要应当包含连接起运输和制造过程每一步的关键信息，例如扣留登记编号（detention number）、入港流水号（entry number）、提单号、集装箱编号、合同编号、采购订单编号、生产或工作订单编号等相关信息。此类信息可以通过电子表格或其他形式，以展示出供应链上下游流动的方式呈现。

3. 其他摘要信息：执行摘要还可以包含其他任何进口商认为有助于CBP理解其提供文件的背景或其他信息。例如，进口商可以提供一个总结各个文件关键信息的幻灯片。

（二）证据文件目录范例

CBP就适用于所有进口货物和太阳能电池板这一高风险货物的适用性审查可以包含的证据材料分别提供了示范性的文件列表。CBP额外强调，对于太阳能电池板这样每一生产阶段都可能涉及多个供应商的货物，进口商可能需要按照不同零部件来分别组织内容。

对比2022年6月CBP所发布的《UFLPA：CBP进口商实操指南》，本次的两份指南文件从颗粒度和实操性层面都有显著提升，说明随着CBP执行UFLPA的时间持续增加，其相关的监管审查经验逐步丰富，在和进口商进行执法磨合的过程中，逐步形成了实践中的执法标准。

我们认为在目前复杂的国际形势下，国内企业仍应矢志不渝地继续保有和发展在国际供应链体系中的优势地位，坚持“走出去”。对于部分面向美国市场的中国企业而言，尤其是部分生产和（或）销售所谓高风险产品的企业，要时刻关注国际监管趋势和监管规范的变化，在做好合规管理的基础上，快速提升供应链的管理水平，这既包括针对不同市场的供应链的分配选择管理，也包括供应链本身的穿透式合规管理。

就穿透式合规管理工作而言，有两个关键方面值得相关企业注意。一方面企业应当按照CBP历次发布的相关指南，建立和保存自身的相关文档，并穿透指导供应链上的企业有针对性地保存和管理相关文档；另一方面则应加大对自身以及供应链上企业在信息披露方面的合规管理，加强官方网站等信息披露渠道的内容审查。

此外，我们还注意到CBP将于2023年3月18日在美国贸易信息申报平台（ACE，Automated Commercial Environment）中正式部署UFLPA地区预警增强功能[1]，强制要求全部或部分来自中国的进口货物额外来源地的邮政编码，一旦出现新疆地区邮政编码会弹出警告信息。随着UFLPA的执法逐步深入，我们预计未来一段时间CBP等部门还会进一步丰富其监管手段，因此我们强烈建议国内的相关企业持续关注相关信息，以便及时应对。

注释：

[1]https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2023-Jan/Trade_Information%20Notice_UFLPA_1.26.23%20%281%29.pdf

来源：ESG与供应链合规

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