要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

美东时间2022年4月8日上午9点，美国政府依据《UFLPA》成立的跨部门强迫劳动专项执法组（以下简称“FLETF”）召开执法事项线上公开听证会，就如何实施2021年底生效成法的《UFLPA》，禁止涉及强迫劳动的产品进口美国向社会各界征询意见和建议。我们全程出席旁听了此次听证会。

美国海关及边境保护局（CBP）贸易关系办公室副执行主任Valarie Neuhart全程主持了本次听证会。FLETF中的4位部门代表，以及来自美国贸易行业、制造业、人权组织、学术研究机构等逾五十名社会各界人士在听证会上进行了发言。

美国国土安全局（DHS）战略、政策和计划副秘书长Robert Silver作为FLETF组长首先发表了欢迎致辞。他表示，使用强迫劳动生产的产品与美国国民的价值观不符，降低了美国制造业和劳动力的对外竞争力，给美国消费者和企业带来风险，而且违背了美国关于最低工资等一系列的联邦法规。因此本届政府将把消除强迫劳动作为重点工作目标之一，不仅有助于在全球继续维护人权价值，也是执行联邦法律要求所必须的。Silver强调，本次听证会目的是为了收集社会各界的建议建言，帮助政府部门更好地落实《UFLPA》，强化美国的进口审查，同时FLETF和美国各政府机构都充分理解保持进出口贸易流通、跨境商业往来顺畅对于美国各行业的价值和意义。

美国劳工部（Department of Labor）副部长、FLETF组员Thea Lee随后发言，她重申了美国反对强迫劳动等任何虐待劳工行为的立场，表示劳工部将致力于提升供应链透明度和诚信力，推动贸易企业参与防范强迫劳动，提供劳工发声渠道，开发相关的政策工具，建立行业最佳实践，以此持续打击强迫劳动、使用童工等违反人权的行为。她还表示，劳工部一直在资助各类数据研究机构，尝试开发相关的数字化工具，帮助执法人员和企业筛选涉嫌使用强迫劳动直接生产的产品，或者使用强迫劳动生产出的原料来生产的产品。

美国贸易代表办公室（USTR）副贸易代表、FLETF组员Josh Kagan第三个发言，他提到美国贸易代表Katherine Chi Tai在去年下半年已经与七国贸易代表达成共识，将共同致力于消除多边贸易中的强迫劳动产品，且今年年初美国已牵头开始研讨首个打击强迫劳动的多边贸易政策。

美国国务院追踪打击人口贩卖办公室（TIP Office）资深专员Kari Johnstone也作简短发言，重申了消除强迫劳动将是本届政府的执政重点之一。

听证会首先听取了社会各界人士对强迫劳动现象和行为的观察评论。众多人权组织和社会研究机构代表人士都发表了意见，强调强迫劳动现象并不局限于一个地区，已经通过劳工转移的方式不断扩散。同时这类问题也已经不再局限于低端制造业，而有逐渐向高附加值产品和先进制造业渗透的趋势。随后，听证会就以下几个方面，着重听取了各方的意见：

美国进出口企业协会（AAEI）的代表Eugene Laney提出了三方面建议：首先，《UFLPA》完全禁止一个地区的产品进口美国从实践上并不合理，更为科学的防范强迫劳动手段是通过多部门甚至多国联合发布强迫劳动企业或产品黑名单，推动企业在前端就开展自查自审，利用现有的合规风险筛查系统，识别自身一级、二级乃至更间接的供应商群体中是否存在使用强迫劳动的违规企业；其次，政府应当使用独立第三方审计机构考察相关企业的供应链是否存在强迫劳动风险；最后，政府各部门应当积极提供执法信息，包括案例、指南等内容帮助企业提高合规水平。

美国太阳能行业协会（SEIA）的代表John Smirnow提到美国太阳能行业的企业早在一年半前就已经开展防范强迫劳动的相关工作，一方面将产线和供应链从新疆转出，另一方面加强了对关键原料和部件的追溯。因此，他建议执法部门能够考虑从政策层面为太阳能行业这样尽责合规的群体提供政策优待。一方面政府可以对能够提供有力证据证明自身供应链及产品不存在强迫劳动的企业提供贸易政策方面的便利；另一方面可以将“尽职调查”作为扣押货物等执法过程的前置审查内容之一，以此鼓励企业开展对自身供应链的尽调。

美国时尚行业协会（USFIA）的代表Julia Hughes表示，美国海关执法人员目前对涉嫌强迫劳动的货物颁布扣押令时并未能准确解释该些处罚决定具体依据了何种清晰且有说服力的证据，也没有向企业提供任何指南性文件，讲解何种贸易操作属于执法人员认可的防范强迫劳动的最佳实践。她还指出，市面上目前存在众多帮助企业识别强迫劳动风险的技术和工具，但是由于执法部门并未给出明确的合规标准，企业无法判断哪些技术和工具能够实际帮助企业完成合规目标；而且这些工具往往较为昂贵、尚处于初级开发阶段、无法适应各行各业的需求，因此迫切需要执法部门介入帮助统整和建立一个较为全面的筛查平台，满足企业的合规需求。

中国国际商会的代表Xiao Sun和Jun Peng也作了发言，他们首先强烈谴责了《UFLPA》的颁布是对中国新疆地区真实情况的歪曲和抹黑。其次他们认为《UFLPA》对企业提出了几乎无法完成的合规要求：一是进口商为了完成向执法部门举证，需要提供涉疆产品各级供应链都不含强迫劳动的证据，但制造商的次级供应商以及更上游的供应商往往缺乏配合意愿，这将导致许多没有条件开展大规模尽调的无辜企业失去贸易机会。他们建议执法部门能够接受企业提供的包括“供应商承诺”在内的其他证据。二是依据《UFLPA》，只有进口商才能够通过向执法部门举证来获得进口豁免（也就是在证明产品不涉及强迫劳动后能够继续进口来自新疆的货物），中国国际商会建议执法部门将这一权利平等地赋予出口商和外国制造商。三是《UFLPA》要求对“全部或部分产自新疆”的货物均推定涉及强迫劳动，但是没有明确具体何种情形构成“部分产自新疆”，他们建议执法部门确立一个明确的比例以及相应的比例计算方式，以便企业判断自身产品是否受《UFLPA》影响。

人权组织Global Justice Labor Rights Firm代表Allison Gill以及商业人权组织NomoGaia的代表Kendyl Salcito则强烈反对企业及行业协会提出的相关意见，认为要求分阶段、分对象的逐步实施，以及降低政府执法标准的观点都与《UFLPA》的立法初衷不符。他们都认为有必要显著提高企业的合规举证和披露义务标准，这包括要企业提供供应链直至原材料（raw material）级别的产地信息和来源证明，提供切实证据证明其停止了对违规企业和地区的采购等。

Allison Gill还提出政府应当在执法中监督企业实现对自身供应链直至原材料（raw material）级别的追溯，并且把这一要求作为企业完成供应链强迫劳动尽调义务的前提之一。否则，即使企业使用了独立第三方进行合规审计，该些审计机构所能获取的信息也不完整，提供的审计结论也是不准确的。其次，在企业进行无强迫劳动嫌疑的举证时，执法部门应当要求其必须提供将强迫劳动风险实际排除出自身供应链的证据，例如替换高风险供应商的相关材料。

Kendyl Salcito还建议美国政府应当要求在中国有投资行为的金融机构披露其所投资的全部中企的供应链信息，以便执法部门进一步扩大信息获取渠道，充分核实相关产品是否存在强迫劳动嫌疑。

多个生物科技公司，包括Applied DNA Sciences、 Oritain Company等都表示可以向政府提供技术服务，使用植物基因追踪技术、碳同位素追踪技术以及生化信息追踪技术，追踪包括棉花等原料的来源，判断其是否源自存在强迫劳动的区域，帮助执法人员精确执法。

美国医学博士、慈善组织越南民主中心（Vietnam Democracy Center）创办人David Tran提出有相当大比例的越南布料和服装制造所使用的棉花来自中国，而中国主要的五大棉花供应商均有位于新疆的产线，因此他建议执法部门对越南生产的相关产品也直接推定涉及强迫劳动。

人权组织Global Advocacy的代表Louisa Greve则提出：第一，执法部门在建立实体清单的过程中要同时提供中英文的企业名称，以便相关企业准确核查这些黑名单供应商；第二，执法部门应当考虑重点考察青岛、深圳、东莞等地的供应商，已经有相关报道提出该些地区存在强迫劳动风险；第三，只有当企业提供产品供应链的全部产地信息时，执法部门才能视其完成举证义务；四、执法部门应当考虑将提供信息不完整、不准确的行为视为存在违法意图，予以严厉警告。

美国鞋业经销商及零售商协会(FDRA)是美国规模最大的鞋类贸易协会，其会员在美国本土贡献了约80%的鞋类销售额。该协会CEO Matt Priest表示，首先，一只鞋的材料构成可能来自于多达40个国家或地区，CBP不应对任何涉疆商品“格杀勿论”，应考虑像自由贸易协定的原产地规则一样设立10%的门槛。其次，强迫劳动工作组应制定在新疆地区外使用强迫劳动的实体清单，便于进口商识别风险。再次，对这些实体的指定必须基于已查明事实，且在指定前应提前向公众通知，并提供从清单中移除的申诉途经。

美国半导体行业协会（SIA）直接表示，半导体制造过程中使用的多晶硅涉及强迫劳动的风险非常低——目前在新疆地区生产的多晶硅不符合半导体级别的多晶硅所需的纯度，而美国半导体产业的供应商大多数来自美国、巴西、马来西亚、法国、德国等地。SIA敦促CBP提供清晰的指南，指导进口商应采取何种措施。

英国教授James Cockayne表示，传统意义上的尽调因为各种阻力可能并不能在新疆地区适用，CBP应向进口商提供其他尽调工具来协助进口商。此外，其还建议将在新疆之外的地区使用强迫劳工的实体也加入实体清单。

美国服装鞋类协会（AAFA）CEO Stephen Lamar表示，CBP现有的执法机制非常混乱和不透明，常常导致合规的货物被连续扣留数月。因此，其建议CBP周期性对扣留的货物进行重新审查，并在每次扣留货物之前通知相关方。

美国最大的能源行业协会——美国风能协会（ACP）代表Vanessa Sciarra表示，CBP不应过分依赖民间社会组织的研究进行执法。此外，将货物扣留数周乃至数月是一个严重的商业问题，CBP必须依赖可验证的、经过仔细审查的信息采取执法行动。她同时建议，CBP应每季度召开通气会进行答疑并分享信息。

本部分的发言者仅有犹太世界观察组织（JWW）代表Courtney Hamilton一人。其特别指出，CBP应关注高科技产业。同时提到，苹果公司在该地区有16个供应商，而其中15个都被公开报告使用强迫劳工，而除苹果公司之外还有至少500家美国科技公司使用该地区的供应商。CBP此前已多次警告这些公司，但现有的公司自发性尽调存在严重不足，因此其敦促CBP对高科技产业从严执法。

劳工权益组织全球劳工正义-国际劳工权利论坛（GLJ-ILRF）代表Sahiba Gill表示，任何第三方审计都并不可信，不能满足清晰、有说服力的要求。其认为进口商无法在新疆地区进行有效审计，且敦促CBP不要在指南中对第三方审计等现有尽调措施给予认可。其激进地声称，唯一的解决方式是所有公司都退出新疆地区。

零售业领袖协会（RILA）的代表Balke Harden、美国全国贸易协会（NFTC）的代表Ben Wastler、美国传统基金会（Heritage Foundation）代表Tori Smith等表示，CBP应在《UFLPA》生效日期之前尽早印发进口商指南，其中应明确指出禁止进口的产品，且给进口商提供需要提交何种证明材料的明确指导。CBP现有的指导严重不足，且CBP不应为了执法而执法。消费者技术协会（CTA）代表Ed Brzytwa的发言与上述内容类似，但其还要求CBP提供1年的执法缓冲期，给予进口商足够的时间执行新措施。

美国律师Nicole Bivens-Collinson代表其进口商客户发言表示，WRO方法效率低下且无效，应作为《UFLPA》战略的一部分加以改进。CBP应该接受证明无强迫劳动的合理证据，不应依据不可靠的猜测执法。并且，实体清单的移除程序必须公正透明，且CBP在将实体放入该等清单前应该首先进行通知，并给予该类实体答辩的权利。

在此部分，值得注意的是欧盟政策协调员Koen Stoop的发言。其表示欧盟正在准备一项新的尽调立法（应该是指我们在前一篇文章里提到的《欧盟企业尽职调查及问责指令草案》），同时也提到了加拿大、英国、澳洲等地的立法。其敦促美国和其盟友合作，实现违规产品、实体等数据全球互通，提高透明度。其还建议应建立可靠的投诉和补救机制。

美国国际商业理事会（USCIB）的Brian Lowry表示，现有的CBP执法方式完全失败，没有任何透明度可言，且造成了大量的港口堵塞和货品延误。此外，其敦促CBP在尽早在2022年6月21日《UFLPA》完全生效前印发详细的进口商指南。

美国商会（USCC）的John Drake则强调，CBP必须向进口商提供清晰、明确、实质性的证据标准，并向公众及时公布受到强迫劳动指控的实体。其同时表示，CBP在制定进口商尽调指南时应充分考虑商业和地理上的限制因素。

Laura Murphy、Roberta Kjesrud、Bruce Garner、美国制造联盟（AAM）等表态强烈反对部分行业协会要求延迟《UFLPA》执法、提前通知调查、限缩《UFLPA》执法范围的要求，认为这些进口商代表实际上不想做出任何改变，继续违反美国《关税法》第307条关于强迫劳动的禁令。

人权组织Human Trafficking Legal Center代表Martina Vandenberg则表示，指望公司采取自发性措施消除供应链中的强迫劳动必然失败，只有强力的执法（如WRO）和刑事责任才可以迫使公司遵纪守法。其还敦促美国政府在2022年6月份的国际峰会上将强迫劳动作为重要议题，与盟友联合采取措施。

最后，也有美国进口商现身说法，表明其在过去30年每年都会去实地视察新疆喀什的供应商工厂，从未发现任何强迫劳动迹象。因此，《UFLPA》的强迫劳动推定与事实严重不符，并非是对当地劳工的保护，而是一种伤害。

以上是我们对本次《UFLPA》听证会的速报。纵观整场听证会，最值得注意的一点就是代表美国进口商利益的各大行业协会与社会人士、专家学者、民间社会组织等的观点对立。各大行业协会提出了包括但不限于最大化明确证据标准，分阶段缓步实施执法，仅对含有一定比例以上涉疆因素的产品进行执法等要求。后者则对上述要求进行了激烈反驳，认为消除强迫劳动的最大责任主体是企业自身，企业应正视自身管理缺陷，采取一切必要措施积极合规，CBP也应从严执法。我们将持续关注美国政府如何平衡这两方的利益诉求以及将具体采用何种执法手段和措施。

声明：本文及本公众号其它文章仅做信息分享与交流之用，不应视为本律师团队出具的任何正式法律意见或建议。

来源：ESG与供应链合规