编者按｜在今年的两会记者会上，中国外长王毅表示，中国做了很多努力去保护公民在出境旅游和其它出境行为的海外正当权益，并称“有困难，请拨12308”。

　　王外长话音刚落，便收获网上一片民众点赞声。

　　当今全球，并不太平。当前，中国已经建立起以中央政府、地方政府、驻外使馆和企业自身“四位一体”领事保护机制，并在2011年利比亚撤侨及企业自救工作中，发挥了举足轻重的保障作用。

　　走出去智库专栏作家、北京大学法学院在读博士易精经长期从事涉外法律研究，他今天为我们带来对中国领事制度的全面深入解读：“领事保护是维护在外企业与公民权利和利益的最重要手段之一，中国企业与公民应当高度重视领事保护机制及其作用，依托国家和社会力量，保护好自己的正当权益。”

　　文章要点

　　1、“预防性领事保护”和“领事保护应急协调”是中国领事保护机制的两个组成部分。

　　2、中国建立了针对专门人群，即海外中资企业和员工的领事保护特殊预防机制，其遵循政府指导、企业管理的基本原则。

　　3、2014年外交部设立了全球领事保护应急呼叫中心12308，只要拨通这个电话，就能在第一时间得到外交部和驻外使领馆的帮助。

　　4、商务部发布的长达139页的《境外中资企业机构和人员安全管理指南》，是首个针对“走出去”企业境外安全风险管理的指导性文件。

　　5、外交部官网海外“安全提醒”栏目中的信息，能够反映世界各区域及主要国家的安全状况与特点，有助于评估开展业务对象国的安全风险系数、安全风险类型（政治风险、治安风险、意外伤亡、自身违法、流行性疾病、自然灾害）。

　　6、在日常经营活动中，“走出去”的企业要有意识地与所在国社会力量（如非洲国家的部族长老和地方势力）保持良好关系，才能增强应对风险的能力，现领事保护的效果。

　　文章全文

　　文/走出去智库专栏作家 易精经

　　随着中国“走出去”战略的实施，数以万计的中资企业奔赴世界各地开拓市场、开发资源、投资业务、承揽工程，数以百万计的中国公民在全世界游学、务工和经商。

　　但是，当今世界并不太平，传统安全威胁与非传统安全威胁交织，一些热点地区的安全形势持续恶化，一些国家政局动荡、社会环境复杂，近年来出现了很多波及和针对中国公民及境外企业的安全事件。

　　领事保护是维护在外企业与公民权利和利益的最重要手段之一，已经或将要“走出去”的中国企业与公民应当高度重视领事保护机制及其作用，依托国家和社会有关方面的力量，增强风险防范和应对能力。

　　中国领事保护的机制和手段

　　与世界其他国家的做法一样，中国领事保护工作的主要负责部门是外交部。目前，外交部已独立或牵头建立了中国领事保护的体系化的机制。其中，既包括工作机制，也包括一系列法规、规章和指南文件。

　　具体而言，“预防性领事保护”和“领事保护应急协调”是中国领事保护机制的两个组成部分。

　　“预防性领事保护”的一般性措施包括：

　　1、外交部在商务部、公安部等部门的配合下，通过发布旅行预警信息，建议出国公民和企业避开局势动荡、治安混乱的国家和地区；

　　2、在外交部官方网站专门设立“中国领事服务网”，开设“安全提醒”、“领保指南”、“自我保护”等栏目，出国公民和企业提供行前的必要信息储备；

　　3、加强对出国公民和企业的宣传教育，普及国际旅行知识，强化派出机构安全防范工作等手段，以避免或尽可能减少危及海外中国公民人身和法人财产安全案件；

　　4、发行书面宣传材料，如定期更新的《中国领事保护和协助指南》、《中国企业海外安全风险防范指南》和《领事保护和协助指南》，并通过举行大规模宣传活动，如“树立海外中国公民文明形象宣传月”活动，来增强公民在海外的安全防范意识等。

　　除了上述普适性的领事保护预防手段，中国还建立了针对专门人群，即海外中资企业和员工的领事保护特殊预防机制，主要涉及到商务部、国家发改委、国资委等部门。该预防机制的运行，遵循政府指导、企业管理的基本原则，具体包括：

　　在政府方面，商务部会同外交部、国家发改委和公安部，建立对外投资合作境外安全风险监测和预警机制，定期向对外投资合作的企业通报境外安全信息，及时发布安全预警。地方政府相关主管部门负责对本地区的企业建立境外安全管理制度进行指导并监督检查。

　　各驻外使领馆负责对驻在国安全信息的收集、评估和预警，在企业上报信息的基础上，建立驻在国或地区对外投资合作企业在外人员相关信息备案数据库，详细掌握在当地从事对外投资合作的中方各类人员相关信息，负责对驻在国中资企业的一线指导、管理、巡查。

　　在企业方面，本着“谁派出、谁负责”的原则，企业有义务对派出人员在出国前开展境外安全教育和培训；有义务制订境外安全管理制度，建立境外安全突发事件应急处置机制，指导派出机构制订安全防范措施和应急预案；有义务将在外人员相关信息报送驻在国或地区使领馆；有义务通过环境保护、解决当地就业，积极参与公益事业等活动为开展对外投资合作营造良好外部环境。

　　同时，外交部还会同商务部、公安部等部门确定高风险国家和地区名单，赴这些国家和地区开展业务的企业，除了必须遵循一般性的预防机制各项规定外，国家还为它们建立了更为严格的领事保护预防机制。

　　一是要求各地商务和发展改革部门履行审核职责，严格审查赴高风险国家和地区开展业务的中资企业的资质；

　　二是要求公安部门履行安全提醒职责；

　　三是要求企业自身在开展海外业务之前，必须聘请专业机构进行安全风险评估，细化境外安保方案，保障境外安全投入，降低境外安全风险；

　　四是要求企业在开展海外业务时，建立完整的境外安全管理制度，并根据当地安全形势雇佣保安或武装警察，以增强安全防护能力，提高安全防护水平；

　　五是要求企业应及时到驻外使领馆报到登记，并接受驻外使领馆的指导和管理。

　　“领事保护应急协调”是保障在海外遇险中国公民、企业生命和财产安全的重要机制和手段。由于应急管理涉及到国内各个不同部门，领事保护应急协调机制由外交部、商务部、公安部、国资委等中央国家机关、各级地方政府、企业和侨团等多个主体参与。

　　应急机制的主要内容包括：组成应急小组、制定工作计划、确定联络方案、保障信息畅通、开设热线电话、收集各方资讯、协调国内外有关单位共同开展工作。

　　领事保护应急协调机制各个主体的职责主要有：

　　第一，外交部牵头组成“境外中国公民和机构安全保护工作部级联席会议”，专门应对境外中国公民和机构的安全事件，及时做出紧急部署，提高应对效率。

　　第二，外交部建立领事保护中心，负责处理和协调有关各方参与领事保护工作。所有驻外使领馆实行中国公民自愿登记制度，以便紧急状况下取得联系。2014年外交部设立了全球领事保护应急呼叫中心12308热线，只要拨通这个电话，就能在第一时间得到外交部和驻外使领馆的帮助。

　　第三，各级地方政府建立了相应的应急协调机制，广东、福建等省政府的外办设立了“涉外安全处”，专门负责协助外交部处理涉及海外本省居民的领事保护案件。

　　第四，一些大型企业也建立了应急和协调机制。例如，中石化集团公司成立了三级处理境外突发事件的体系，分别为集团公司层面、执行境外投资项目、工程建设、外派工程劳务及设有境外机构的各分公司层面和各驻外机构（代表处、办事处、公司、项目部）层面。

　　“走出去”中国企业要善用领事保护机制

　　已经或者即将“走出去”的中国企业，在开展海外业务时，面临的是陌生的国度、未知的环境，无论是否处于高风险国家和地区，都可能由于客观因素（如当地政局动荡、发生自然灾害），或主观因素（如对当地宗教习俗、法律法规、治安条件缺乏了解），发生领事保护案件。

　　中国企业如果能够运用好国家现有的领事保护机制，有助于提高抵御风险的能力，在“走出去”的过程中走得稳当，减少或者避免不必要的损失。

　　首先，“走出去”的中国企业要增强海外安全意识。中国和世界其他国家在领事保护工作方面的共同特点之一就是，重视对公民和企业的信息发布和安全宣传。这表明，无论多么完善的领事保护机制，无论多么强大的国家实力保障，若是公民和企业自身没有树立安全意识，外在机制的功能都限于应付各种风险。

　　提高预防风险的效率、降低风险造成的损失，必须首先依靠公民和企业的自觉性和主动性。2014年，外交部共处理5.9万起领事保护与协助案件，其中重大案件100多起。而一些公民和企业指望政府承担全部保护责任的想法加大了政府的负担和压力。一些企业怀着“发财我来，有事儿找你”的侥幸心理，在没有做好全面系统的风险评估的之时就匆匆忙忙“走出去”，加大了安全隐患，造成了不必要的风险。

　　因此，打铁还需本身硬，企业要在“走出去”的过程中走得稳当，必须增强海外安全意识，充分了解信息，掌握各种风险防范的方法，才能做好“走出去”的准备。

　　其次，“走出去”的中国企业要善用领事保护机制的各种手段。中国领事保护机制，实际上已经为海外中国企业和公民提供了比较完整的、覆盖各个环节并考虑到多种情况的保护手段，“走出去”的企业需要做的就是了解、学习、掌握、实践。

　　具体而言，以商务部为例，作为境外中资企业的主管单位，商务部很早就开始研究并推动中国企业境外安全问题方面的制度建设，制定并出台了大量的指导性文件。依据2010年出台的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》，商务部发布了长达139页的《境外中资企业机构和人员安全管理指南》。

　　这是首个针对“走出去”企业境外安全风险管理的指导性文件，借鉴吸收了国际先进管理理论和一些企业在境外安全风险管理方面的成功经验和做法，将PDCA循环（戴明环）作为安全风险管理方法，通过计划、执行、检查和行动四个环节，构建企业境外安全管理体系，对加强境外中资企业和人员安全保护具有现实的指导意义。

　　外交部官方网站海外“安全提醒”栏目中的信息，能够反映世界各区域、一些国家的安全状况与特点，有助于“走出去”的中国企业评估开展业务对象国的安全风险系数（高风险国家还是低风险国家）、安全风险类型（政治风险、治安风险、意外伤亡、自身违法、流行性疾病、自然灾害），从而自觉加强自我保护的制度建设。

　　再次，“走出去”的中国企业要善于运用领事保护机制的各方面资源和力量。目前中国的领事保护机制，是中央政府、地方政府、驻外使领馆和企业自身“四位一体”的架构，涵盖了信息搜集和发布、安全制度指导、行业指导、境内外支持和保障、突发事件应急协调等各方面的内容。这一领事保护机制，在2011年利比亚事件的企业自救以及撤侨工作中，发挥了举足轻重的保障作用。

　　“走出去”的中国企业，在评估安全风险、建立安全管理制度、做好安保方案的同时，也有必要参考近年来海外中国企业应对安全风险的成功案例，善于依靠中央及地方政府的力量、依托驻外使领馆的领事专业能力，甚至有必要在日常经营活动中，有意识地与所在国社会力量（如非洲国家的部族长老和地方势力）保持良好的关系，才能增强应对风险的能力，有助于减灾防损，实现领事保护的效果。

　　名词解释

　　领事保护（ConsularProtection）是指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益、对外政策及现实需要，在国际法许可的限度内，在接受国的国内保护本国及其国民（包括个人与法人）权利和利益的行为。

　　附：其他一些国家或地区领事保护工作的经验和做法

　　1、美国

　　美国政府从上世纪90年代开始进行了一系列的改革，其主要举措有：在机构设置上，国务院成立了领事局（CA），专门负责保护海外美国公民。成立反恐办公室（CT），挂靠司法部，每年发布反恐报告，对反恐行动进行建议和指导。成立美国外事服务协会（AFSA），统筹国务院及相关外事机构的人员，进行人事管理、资源调配、专业外事培训以及增进国人对美国国家安全和经济繁荣的理解。

　　在运作体系上，美国国务院制定了《外交指南》，这是一本全面规范和指导美国外事工作的指南，指南内容详尽，自颁布以来已由国会进行数十次修订，在指南关于领事事务一卷中，较全面地规定了美国领事保护的整体内容，相当于美国领事保护的行动框架，该卷分别对海外美国公民的经济援助、被捕和司法协助、财产照管、航运事务、公证证明业务、国籍的获得与保留、公民身份的失去与恢复、出生、生病、死亡、结离婚、儿童事务、领事危机管理等方面进行了规定，涉及其中负责的机构及其权力、职能，保护的行使过程及相关注意事项。

　　在动态保护方面，将信息技术广泛运用于领事保护体系，加大网站资源建设，上述的外交指南在国务院的网站可提供全文下载。同时领事局网站提供了大量信息，分为国际旅行、护照、签证、儿童拐卖以及法律政策几个版块，每个版块下提供了各事项的详细规定，并提供相关辅助文件以供下载，美国也定期发布个人海外旅行的安全指南，同时联合教育部、劳工部等相关部门对不同群体进行专门保护。

　　在自身建设上，调整后的外事服务分为三个类别：高级外事服务（SFS）、外事服务官员（FSOs）、外事服务专业人员与支援队伍（FPs），各司其职。

　　2、欧盟

　　欧盟各成员国于2009年7月开始，贯彻《马斯特里赫特条约》中关于共同领事保护的规定，实施共同领事保护机制。

　　主要内容有：一是信息宣传和查询机制，包括印制宣传海报、建设专门的领事服务网站。二是协商交流机制。驻同一第三国的欧盟各成员国使领馆会定期举行会议，讨论领事保护的具体问题。三是应急合作机制。欧盟各成员国驻第三国的代表机构共同向驻在国政府交涉，到现场去处理危机，共担责任，这已成为欧盟成员国处理紧急危机事件的例行做法。

　　此外，欧盟各成员国还参加应对共同领事危机的演习或彼此互相邀请对方参加危机处理的演习活动，交流危机处理的经验，例如，2006年4月举行了各成员国军方和领事服务部门合作撤离欧盟公民的演习。

　　3、英国

　　20世纪90年代以来，随着领事保护案件数量不断增加、公众对领事保护的期望值和要求不断提高、以及各界对领事保护事件的高度关注，英国外交部对领事保护机制进行了改革。

　　主要内容是：一是强化预防和应急机制，大幅度增加旅行信息的发布数量、提高旅行信息的质量，增强外交部门领事保护应急机制的地位和作用。

　　二是建立多部门参与和合作机制，外交部牵头成立了领事服务利益相关部门小组、领事战略委员会和旅行建议检查小组，就领事工作中的问题进行磋商和协调，这些机制的成员既包括政府部门，也包括公司、行业协会和非政府组织，甚至还包括公民个人。

　　三是发挥名誉领事和当地雇员的作用，提升领事保护工作的质量和效果。四是规范领事协助的服务标准，英国外交部于2006年3月发布了《协助海外英国国民指南》，第一次向公众全面介绍了外交部及驻外使领馆能够为公民提供的帮助和不能提供的帮助。

　　4、日本

　　日本领事保护机制的主要内容有：一是建立以强化公民“海外安全意识”为中心的领事保护预防机制。20 世纪90 年代以后，日本外务省建立了多渠道的向公众传播海外安全信息的制度，如旅行信息分级警告制度、海外安全信息发布制度，将强化公民海外安全意识作为领事保护预防工作的中心。

　　二是建立多层次的领事保护应急和协调机制。目前日本已经形成了内阁府、外务省和领事局三级领事危机事件处理机制，其中又包括常设性机构和临时性机构。

　　三是建立领事保护工作中的官民合作机制。例如，在亚洲、中南美洲、中东和非洲的日本人社区中建立安全顾问小组，在所有日本驻外使领馆开设“支持日本企业窗口”向日本企业提供当地税收制度、法律法规、投标、治安、知识产权保护等领域的咨询，外务省定期举行与其他部门和机构讨论海外安全事宜的论坛以及召开由日本侨民参加的安全咨询和联络会议。

　　作者简介

　　易精经，现供职于某中央国家机关，从事涉外法律方面的研究工作，北京大学法学硕士，北京大学国际法专业博士在读。法学、国际关系学理论基础扎实，长期从事涉外法律、国际条约的研究和实务工作，熟悉国家外交政策、国际经济政治动态。